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官华、杨钋:社区教育政策执行差异性研究 ——基于模糊-冲突模型的分析


作者:官华、杨钋   来源:中国社会科学网/《职教论坛》2018年第9期   发布日期:2019年12月25日

原题:社区教育政策执行差异性研究

  作者简介:官华(1978- ),男,广东茂名人,广东省中山开放大学校长,副研究员,教育博士(ED.D),研究方向为公共管理、教育政策、社区教育和成人教育等; 杨钋(1976- ),通讯作者,女,北京市人,北京大学教育学院副教授,研究方向为教育经济学、教育财政学。

  内容提要:我国从20世纪80年代末开始了现代社区教育的探索,教育部2000年后多次发文推动社区教育发展,但各地发展不平衡情况比较严重,政策执行的差异性比较大。文章以Matland提出的模糊-冲突模型为分析框架,从他的论述中概括出分析政策冲突性的利益、管辖权、政策手段三个维度,分析模糊性的技术、组织角色、政策手段三个维度,以及“试验性执行”的三个特征,为判断政策的冲突性、模糊性以及相应的执行模式提出了思路和方法。通过对教育部社区教育政策文本的分析,认为社区教育政策冲突性低、模糊性高,属于“试验性执行”模式。教育部实验区、示范区建设的政策工具选择,以及执行形式多样化、执行计划因地而异、执行主体多元化等特征,也符合“试验性执行”的特点。试验性执行给各地执行留下了较大的政策空间,执行结果取决于各地执行者的行动,是社区教育政策在各地执行中出现较大差异性局面的关键因素。

  关 键 词:社区教育 政策执行 模糊-冲突模型

  标题注释:国家社科基金一般项目“产业转型背景下技能形成与区域协同创新研究”(编号:17BGL253),主持人:杨钋;广东远程开放教育科研基金项目“社区教育宏微观政策和运行机制研究”(编号:2017YJ1734),主持人:官华。

  中图分类号:G710 文献标识码:A 文章编号:1001-7518(2018)09-0078-08

  我国从20世纪80年代末开始了现代社区教育的探索,在丰富社区居民生活、提高居民素质、推动社区治理等方面发挥了重要作用。2000年教育部印发了《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》(以下简称《2000年通知》),开始在全国推广社区教育实验区建设。2004年印发了《关于推进社区教育工作的若干意见》(以下简称《2004年意见》),提出了“到2007年,全国社区教育实验区要扩展到各省(自治区、直辖市)”等政策目标。2016年7月,教育部等九部门印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》(以下简称《2016年意见》)。教育部职业教育与成人教育司负责人在新闻发布会上介绍有关情况时指出:“总的来看,社区教育领域还存在制度体系还不健全,各地发展还很不平衡等问题”[1]。从教育部认定的社区教育实验区、示范区来看,排在前两名省份是江苏(分别是实验区27个、示范区13个)和浙江(分别是20个和14个);两个省数量合起来分别占全国总数的22.7%、22.1%;而云南、海南、贵州、宁夏、西藏五省(自治区)两项数量均为0。从这个角度而言,教育部社区教育政策预定的目标没有实现、各地发展不平衡的情况比较严重,各地政策执行的差异性比较大。为什么社区教育政策执行具有如此大的差异性?本文拟基于模糊-冲突模型对此进行分析。

  一、文献综述和研究设计

  社区教育在欧美国家已有一百多年发展历史,在提高国民素质、促进社区治理等方面发挥了重要作用,得到美国、日本等国家的重视。如奥巴马就任美国总统后,高度重视社区学院的职业教育与成人培训功能,以佩尔助学金(Pell Grants)的形式向社区学院的劳动力培训项目投资10亿多美元[2]。我国学者自20世纪80年代开始介绍和研究社区教育,近年来研究成果不断增多。但对社区教育政策及执行的研究成果还不多。周嘉方(2010)对社区教育政策的历史沿革作了一个详细的梳理[3]。梁钰(2014)分析了社区教育政策的价值选择、合法性和有效性[4]。朱鸿章(2012)指出由于政策体系尚未形成、执行力度较弱等原因,制约了我国社区教育发展,不能有效保障公民学习权[5]。唐克及其学生对社区教育政策执行成效及影响因素(2012)[6]、执行偏差行为的表现及原因(2014)[7]、多元利益主体博弈策略差异而形成政策执行困境(2017)[8]等研究对执行困境作出了分析。但总体而言,这些研究主要是以实践经验的提炼与总结为主,针对的往往是具体的问题,描述性分析比较多,理论总结和提炼不够。

  就公共政策执行研究而言,既有研究偏重于以执行成功或失败(失灵、偏离等)来概括,学者们总结了很多政策执行的影响变量。但在实际的政策执行中,特别是在我国这样一个幅员广阔、区域差异性大的国家中,政策执行行为及效果差异性也很大。这并不能简单地认定为这些政策执行“成功”或“失败”(失灵、偏离等)了。Matland(1995)认为既有研究发现政策执行效果与三百多个变量相关,政策执行研究不需要更多的变量,它需要的是结构[9]。为此他从政策的模糊性-冲突性两个维度,区分了政策执行的四种模式:行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行,不同的政策呈现出不同的执行模式,决定每种政策执行结果的关键性因素呈现出差异性(图1)[10]。这就为理解社区教育政策执行的差异性提供了思路和分析框架。

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图1 Matland(1995)的模糊-冲突模型

  国外学者如Jordi Molas-Gallart et.al(2007)、McCreadie et.al(2008)等分别应用此框架对“象征性执行”(英国、西班牙在高校推行学术外的“第三使命”政策案例)[10]、“试验性执行”(英国成人保护政策案例)[11]进行了分析。仇国平(2003)对中国公务员改革(“象征性执行”)[12],竺乾威(2012)对2010年“拉闸限电”政策(“政治性执行”)[13],周芬芬(2006)对农村中小学布局调整政策(“试验性执行”)[14],冉冉(2014)对环境政策(“象征性执行”)[15],官华、刘英(2017)对义务教育均衡发展政策(“象征性执行”向“政治性执行”转变)[16]等分析,都显示了这一模型对我国公共政策执行研究的适用性。

  然而,Matland(1995)的文章以及应用模糊-冲突模型的研究也存在一定不足。一是模糊性、冲突性的判断缺乏标准和方法。从Matland(1995)的论述可以看出,他对政策冲突性、模糊性的来源进行了具体阐释,但界定主要依靠于研究者个人对政策文本、政策规定的主观判断,不同的研究者可能作出不同的判断。大部分研究者在应用时只是提出他们对模糊性、冲突性的判断结论,而没有具体说明他们判断的标准和方法。二是模糊-冲突模型更多考虑的是政策执行过程,但在4种政策执行策略和政策执行结果之间并没有建立起明确的关系,因而没有对政策执行结果提供足够的预测,也就难以归纳出有待检验的假设[17]。三是这一模型是个静态模型,存在解释力不足的问题,无法应对政策变迁、其他影响因素作用等变量的挑战。政策变化时,相应的执行模式可能随之发生变化;在不同的影响因素作用下,同一政策其执行模式也可能有差异。如胡业飞、崔杨杨(2015)以中国地方政府对社会化养老政策的执行作为案例,发现模糊政策的执行者会选择一定的“转化工具”,将较难开展的“试验性执行”工作转化为较易完成的“行政性执行”工作,从而完成政策执行任务[18]。因此他们认为这一模型未能说明政策执行者的真实行动逻辑。

  值得注意的是,我国学者在应用此模型时,往往只是简单地从总体上对政策的模糊性-冲突性进行判断,然后分析其执行模式,并没有严谨地按照Matland对冲突性、模糊性来源的阐释来进行分析。Matland(1995)宣称冲突性来源于“当不止一个组织将政策视为与其利益直接相关,并且这些组织具有不同的观点的时候,政策冲突就会出现”;“在政策手段上的争执可以确定在管辖权的问题,或者确定可提供的达成目标的手段的实质”[9]。从中可知他所指的“冲突性”主要来源于利益、管辖权、政策手段。

  政策模糊性来源则分成两大类“政策目标的模糊性和政策手段的模糊性”。就政策目标而言,“较为明确的目标也较多可能导致冲突”,因此“模糊性通常是在正式批准阶段让新的政策得以通过的必要条件”,“这使不同的政策参与者可以用不同的方式解释同一方案”。而政策手段的模糊性,一方面来源于“不存在达到一个政策目标所需的技术”;另一方面“当不同的组织无法确定在执行过程中所要扮演的角色时,或者当一种复杂的环境使得很难了解应该使用哪些工具,如何使用,以及使用会产生什么样的影响时,政策手段也会变得模糊”[9]。

  从Matland(1995)的论述可以看出,政策冲突性界定的依据包括利益(将政策视为与其利益直接相关并且具有不同观点)、管辖权(不止一个组织)、政策手段(确定可提供的达成目标的手段的实质)。政策模糊性来源于技术(不存在达到一个政策目标所需的技术)、组织角色(不同的组织无法确定所要扮演的角色)、政策手段(复杂的环境使得很难了解应该使用哪些工具,如何使用,以及使用会产生什么样的影响)这三个方面。

  杨正联(2012)从“能指”和“所指”两方面界定政策现象:“能指”指的是公共政策现象得以展现其实然性存在的形式载体,如文字表述、政策文本、政策内容等;“所指”是公共政策现象得以展现其必然性存在和应然性存在的意义载体,如真实意义、评价意义、需求动机意义、文化意义等[19]。因此,我们可以从政策文本、文字表述、政策内容、政策意义等多角度,对Matland(1995)关注的利益、管辖权、政策手段等因素进行分析。这为分析政策冲突性、模糊性提出了一个可能的方案。事实上,这也是学者普遍采用的一种方式。

  采用上述方法,本研究选择教育部《2000年通知》《2004年意见》《2016年意见》这三份推动社区教育发展的主要文件,来具体分析社区教育政策所包含的政策冲突性和模糊性。从文件内容和目标来看,《2000年通知》主要是启动社区教育试验工作。《2004年意见》是在总结试验工作的基础上,对推进社区教育作出工作部署,可视作《2000年通知》的进一步细化。两份文件都对社区教育的发展起到政策依据的作用,但《2000年通知》只是试验,而《2004年意见》才是全国推广。《2016年意见》则是在总结十多年实践的基础上,对进一步推进社区教育发展提出要求。下面对三份文件进行合并分析,并以《2004年意见》为主。

  二、社区教育政策冲突性、模糊性分析

  (一)冲突性分析

  1.利益。社区教育具有社区性、教育性双重属性,从效用的不可分割性来看,能够给居民带来提高素质和生活质量的直接利益,个人收益明显;社区教育还具有促进社区治理、和谐居民关系等外部效应,因此可以认为是一种准公共产品性质的教育服务产品。2001年11月召开的全国社区教育实验工作经验交流会议明确提出“当前要把社区教育作为成人教育的新的增长点”。这就明确了社区教育以成人为主的定位,在政府干预次序上排在义务教育、高等教育、职业教育等教育形式后面。就外部效应而言,社区教育潜在的利益受益者包括个人、社区等。对业务部门而言,其带来的可能利益包括增加编制及人员、财政经费、部门影响力等;对业务工作人员而言,潜在利益包括经济利益、政绩及晋升等。

  从政策文本来看,《2000年通知》《2004年意见》在经费、人员等方面的原则性规定的表述多,不属于强制性要求。如政策提出国家和省级实验区人均社区教育经费不少于1元,但要求各地区“努力按照”此标准执行,并非强制性执行。2010年印发的《社区教育示范区评估标准(试行)》提出了人均经费不少于2元/人的标准,对编制、人员提出了街道(乡镇)有1名专职管理人员的要求。这属于社区教育示范区需要达到的标准,对其余地区(包括实验区)则不做强制性要求。由此可见,社区教育政策带来的利益比较有限,冲突性也比较低。

  2.管辖权。由于社区教育的“社区”加“教育”属性,在我国的政府管理体制中涉及民政、教育两个部门。从政策宣示而言,教育部专门发文推进社区教育发展,并在文本中明确“教育部门主管”责任。民政部门关于社区教育的政策表述出现在社区建设的相关文件中。目前民政部门涉及社区教育的政策文件主要有两份。一是中共中央办公厅、国务院办公厅2000年11月关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知(中办发[2000]23号)。该文件在“繁荣社区文化”章节中,要求“组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动”。这一“教育”并不等同于“社区教育”。二是2009年11月民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》,也是在“进一步繁荣以增强社区凝聚力为宗旨的城乡社区文化,不断提高社区居民文明素质”的章节中,提出了“积极发展社区教育,倡导终身学习理念”。但只限于这一句话的表述,并没有进一步的工作部署和要求。除此之外,其他政府部门并没有出台有关社区教育的文件,或者仅仅包括鼓励、支持等原则性、倡导性的表述。如2006年《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》要求卫生部门在社区“开展健康教育”。

  这表明社区教育在管辖权方面是明确了教育部门为主,其他部门配合、支持的定位。除了教育部门之外的其他部门,对社区教育的政策文件和干预都比较少,可以认为管辖权冲突问题不明显。

  3.政策手段。教育部《2000年通知》明确了开展社区教育的八大要求(任务),包括教育形式、师资队伍等。《2004年意见》提出开展教育培训活动、创建“学习型组织”、形成社区教育培训网络三大任务。但教育部的主要抓手包括自主申报基础上的实验区、示范区建设;主要的控制方式是“开展对实验工作的检查、评估和咨询工作”“对取得突出成效的单位给予肯定和表彰”“省(自治区、直辖市)也要对地方社区教育工作进行评估,并形成定期检查、评估和表彰奖励制度”、成立社区教育专家咨询委员会参与实验指导工作等。具体的社区教育业务,则由各地教育部门组织实施。这表明,社区教育政策的主要执行手段是以组织、申报、检查、评估、表彰等形式为主,内容和执行手段都比较明确,政策手段之间的冲突性也不明显。

  (二)模糊性分析

  1.技术。涂端午(2012)认为政策执行的技术主要包括标准、程序、条件、试点等[20]。《2004年意见》印发时,教育部没有明确规定社区教育实验区的申报标准。第一至第四批全国社区教育实验区都是由教育部认定发文。在2009年《关于推荐全国社区教育实验区备选单位的通知》中才提出了管理体制、管理和师资队伍、经费保障、组织教育培训活动四个基本条件。从落实要求来看,只提出“经费人均不低于1元、社区居民全年参加各类教育培训活动的总人次达到常住人口的50%以上”两个量化指标。但是,该标准在经费口径、总人次等的测量方式等方面比较模糊,因此执行中的操作空间比较大。

  在示范区建设方面,2004年、2007年教育部办公厅两次印发《关于推荐全国社区教育示范区的通知》,文件中提出了开展社区教育评估的主要内容、基本标准、基本要求等,但都属于原则性规定。2010年8月份印发的《社区教育示范区评估标准(试行)》确定的标准也是定性指标多、定量少,在认定程序等安排上也比较模糊。综上所述,在执行技术方面,社区教育政策的模糊性较强。

  2.组织角色。从政策文本而言,《2004年意见》提出了对社区教育的领导和管理体制、运行机制的要求。在领导机制方面,要求“建立有相关部门负责人参加的社区教育工作领导机构”。这一要求表明了政策执行的多主体特征。其次,要求“明确各有关部门的职责和分工,形成‘党政统筹领导,教育部门主管,有关部门配合,社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与’的管理体制和运行机制”。尽管政策文本提出要明确分工,但是有关部门的职责和分工并不明确,存在大量悬而未决的模糊问题。例如,谁是社区教育的组织者、谁是出资者、不同层级和部门需要投入的资源如何分担等。再次,其他部门的态度比较暧昧。民政部门对社区教育的看法是“积极发展社区教育”(2009年《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》),财政等部门的要求是鼓励、支持、配合、保障等,它们的角色和要求都比较模糊。

  3.政策手段。社区教育的概念本身具有较大模糊性,开展社区教育的手段不可避免地受到了概念模糊性的影响。例如,教育对象包括青少年、老年人等各类人群;教育内容包括知识教育、职业技能教育、文体休闲等内容;教育技术包括授课、活动、论坛、网络信息化等手段;开展主体多元化。社区教育本身的多样性、复杂性给政策执行手段带来了模糊性的特点。基层部门开展社区教育活动时,面临教育对象、形式、内容等多方面的选择。

  从政策文本角度而言,教育部《2000年通知》(明确八大任务要求)、《2004年意见》(教育培训、学习型组织、网络建设三大主要任务)中对政策手段的规定主要包括了工作任务、保障措施等。《2000年通知》中的工作任务相对明确,但是保障措施比较模糊。首先,政策的组织与责任主体模糊。其次,在“保障经费投入”上,要求“政府拨一点,社会筹一点,单位出一点,个人拿一点”,“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于1元的标准,落实社区教育经费。经济发达地区,要在此基础上进一步增加社区教育的经费投入”等表述,均不是明确的量化标准或指导性标准。再次,尽管要求“开展对实验工作的检查、评估和咨询工作”,但对开展时间(周期)、程序、方式等的要求不明确。这些都表明社区教育政策的核心技术手段和工具方面存在较强的模糊性。

  三、社区教育政策的执行模式

  以上依据Matland对政策冲突性、模糊性的界定,对我国社区教育的政策文本分析表明,社区教育政策冲突性低、模糊性高。根据Matland(1995)的分析,此类型的政策在执行中容易产生所谓的“试验性执行”。

  (一)试验性执行在政府政策工具选择上的表现

  教育部《2000年通知》提出了开展社区教育实验的目的、八大具体要求、四大工作目标,并确定在北京市朝阳区等8个地区开展实验工作。2001年11月教育部组织召开了全国社区教育实验工作经验交流会议,并确定28个社区教育实验区。2003年又确定了北京市海淀区等33个城区(市)为第二批全国社区教育实验区。《2004年意见》则提出了“到2007年,全国社区教育实验区要扩展到各省(自治区、直辖市)”“创建一批全国社区教育示范区”的要求,正式明确了“实验—示范—推广”的思路。《2016年意见》进一步提出了“建设全国社区教育实验区600个,建成全国社区教育示范区200个”的总体目标。截至目前,教育部共发文确定了206个全国实验区、122个示范区。可见,在政策制定和执行过程中,教育部一直坚持实验—示范—推广的思路,这与“试验性执行”模式是高度一致的。

  (二)试验性执行在教育部社区教育政策文本主题上的表现

  通过进一步对教育部社区教育政策文本的主题进行考察,可以从中判断政策部门的执行思路,并在此基础上判断可能的执行类型。笔者于2017年12月底在教育部网站搜索页面以“社区教育”为主题词进行搜索,共找到相关结果2290条。将查询范围缩小到“标题”后,有相关结果115条,包括教育部及责任司局的文件、媒体报道等。按照Bowe等(1992)关于“政策文本应包括各种类型的官方文件、讲话稿以及用来对此作解释的其他说明”的界定[21],剔除媒体报道,经过逐项分析,余下的文件可视为教育部政策文本。该网站收录了从2000年4月27日教育部职业教育与成人教育司《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》(教职成司[2000]14号),到2017年6月13日印发的《教育部办公厅关于报送<教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见>贯彻落实情况的通知》(教职成厅函[2017]25号)等59份文件,内容包括推荐和公布试验区(示范区)、工作座谈会通知、督查和数据统计等。对这59份教育部文件,根据政策内容主题进行归类、编码,得到如下表格:

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  表1显示,除了政策规定的4份综合意见、2份标准外,其余执行行动、评估督查均可视为具体政策形成的延续、执行。其中,实验区、示范区、实验项目、成果展示相关政策共25份,约占所有政策文件的42.4%。可见,在政策形成、政策执行的策略上,教育部采取了试验—示范模式,这印证了Matland(1995)模糊-冲突模型提出的政策特征—政策执行类型的对应关系。

  (三)“试验性执行”特征在社区教育政策执行过程中的表现

  Matland(1995)分析的试验性执行的特征主要包括:(1)比其他形式的政策执行对环境影响更开放,由于不同的组织在不同的环境中执行不同的政策,因而计划经常发生改变,执行过程不该被拖进一个人为限制的形式中。(2)作为政策模糊性的一个结果,所执行计划因地而异,并可看作一个同时学习新手段和新目标的机会,确定有效的遵从监督机制关系不大,评估和反馈是有效学习的重要组成部分。而模糊的政策使责任程度降低,并且有助于建立起领导人追求自我利益的小型权力机构。(3)缺乏冲突性有可能为大量的行动者参与政策开放一个舞台,并给那些具有浓厚兴趣,或者拥有大量闲置资源的人提供一个显著影响政策的机会[9]。上述三个特征在我国社区教育政策执行的过程中都有呈现,因此社区教育的执行过程可以被视为一种试验性的执行。

  1.社区教育政策的执行形式多样化。教育部是社区教育政策的发文主体,并且明确了地方教育行政部门的主管责任。但由于采取的试验、示范机制是一个试错和学习的过程,采纳评估和反馈的机制来促进学习,而不是建立强制性的执行和监督机制。各地因地制宜地执行就是可以接受的结果,这就使差异性执行成为可能。但模糊性下的责任程度降低,也给推诿、应付留下了政策空间,可能使政策执行流于形式化,甚至不执行。这正是实践中江苏、浙江等省,北京、上海、成都等城市教育部门积极落实推动社区教育发展,也有不少地区并无实质性执行行动等情况的原因。

  2.社区教育政策的执行计划因地而异。各地教育部门在执行时,往往采取了层级部署(包括政策文件、会议等)、组织机制、请示汇报、实验区建设、检查督促等制度化手段,动员各级学校参与社区教育活动。除了个别地区,大部分地区并没有明确出台行动计划或实施方案。由于社区教育社会知晓程度不高,政协提案方式也是争取制度化资源的常见方式,在浙江省社区大学(学院)发展过程中,政协委员以提案的形式提出了有效的建议,对社区大学(学院)的快速发展具有推动作用[22]。此外,社区教育模糊的特点,以及社区教育政策的模糊性特征,使得社区教育边界不清晰,民政、团委等部门都能找到职能切入点,技术、政策手段也多样化,降低了参与的门槛和冲突的可能性。这就使得社区教育政策执行过程中缺乏统一规划,结果也因此难以预测、差异性大。

  3.社区教育政策执行的主体多元化。Matland(1995)指出,试验性执行“给那些具有浓厚兴趣,或者拥有大量闲置资源的人提供一个显著影响政策的机会。这些机会对于有闯劲的官僚企业家创制政策来处理地方需要是极佳的”,执行结果“将在很大程度上取决于哪些参与者是积极的并牵涉最深”[9]。社区教育政策冲突性低,在我国“条块分割”“各自为政”的政策过程中,主管部门不会因为其他部门的介入感觉被“抢了自留地”,其他部门也不会觉得参与“越过了界”。如2010年12月沈阳市民政局与沈阳大学合办社区学院;2011年中山团市委创建青年社区学院;2014年广东省佛山市南海区民政局和教育局合办社区学院;2015年江苏省扬州市民政局在全市9个社区推动成立社区学院等。因此,试验性执行不仅容易产生形式多样、差异性大的执行方式,还为官僚企业家发挥作用打开了政策空间。试验性执行结果取决于哪些参与者是积极的并牵涉最深,取决于执行机构和政策企业家主动的策略性选择。这些选择是社区教育政策在各地的执行差异性局面形成的关键因素。

  四、结论及进一步的讨论

  本文以Matland的模糊-冲突模型为分析框架,从他的论述中提炼出分析政策冲突性的利益、管辖权、政策手段三个维度,分析模糊性的技术、组织角色、政策手段三个维度,以及“试验性执行”的三个特征,为判断政策的冲突性、模糊性以及相应的执行模式提出了思路和方法。然后严谨按照依照他的界定,对教育部的政策文本进行了分析,认为社区教育政策具有冲突性低、模糊性高的特征。此类政策特征容易导致“试验性执行”模式。在政策工具的选择、政策文本的主题、政策执行的形式多样、执行计划因地而异、执行主体多元化等特点,也符合Matland所分析的“试验性执行”特征。冲突性低、模糊性高的特征导致该政策在管辖权上没有明确的利益主张部门,没有部门将社区教育视为“自留地”,或担心其他部门“踩过界”。同时,在执行手段方面,由于社区教育的边界模糊,各种在社区举办的培训活动都可以作为社区教育。这为其他部门的参与提供了可能性,对于我国“条块分割”下的政策执行是极为重要的。因此,“试验性执行”给各地执行留下了较大的政策空间,执行结果取决于各地执行者的行动,是社区教育政策在各地执行中不平衡、出现较大差异性局面的关键因素。

  社区教育政策的“试验性执行”模式跟我国政策实践中的试验-示范模式是一脉相承的。宁骚(2014)认为以试点-推广为基轴的政策试验是在中国共产党领导的中国革命和建设的长期历史过程中逐渐形成的“一种成熟的方法论”,并上升为公共决策的原则和制度[23]。徐湘林(2002)以邓小平的“摸着石头过河”来概括,以求避免盲目决策所带来的高额改革成本和风险[24]。叶敏、熊万胜(2013)认为试点与示范机制相关联,都着力于解决“点”与“面”的矛盾,试点更具探索性,而示范所展示的是比较成熟的经验,志在推广,其中示范框架是最为关键的因素,它规定了处理各种矛盾关系的基本原则和基本示范策略[25]。周望(2011)则认为中央政府推动力度强弱的不等、地方政府竞争程度的不一,会共同对试点项目的启动产生影响,进而形成争取、指定、追认、自发四种类型的试点触发机制[26]。

  就社区教育政策而言,尽管经过将近20年的试验,但各地的实践尚未得到全面总结。2010年制定的全国社区教育示范区评估标准偏于原则性规定,并且已经“试行”多年而没有修订完善,还无法成为推动各地政策执行的“示范框架”。就政策力度而言,以成人作为主要对象的社区教育,在优先次序上排在义务教育、高等教育、职业教育等形式之后,因而干预力度不会太大,不会建立类似于义务教育等强制性标准、考核和惩罚等方面机制来提高政策推动力度,地方竞争的积极性也不会很高。这些都是影响社区教育政策执行的不利因素。2016年的教育部等九部委《意见》就进一步推进社区教育发展提出了更高要求,但仍然偏于原则性规定,没有从根本上改变模糊性高的特征,也缺乏足够的保障措施和执行强度,实际执行效果还需观察。


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